Financiamento de campanha no Brasil: mais Estado, menos desigualdade?

Desde 2015, o Estado virou o principal financiador das campanhas eleitorais no Brasil. Mas essa mudança reduziu a desigualdade entre os candidatos?

Waldemar Costa Neto, presidente do PL, comandou a distribuição de R$ 886,8 milhões do Fundo Eleitoral em 2022 — a maior fatia entre todos os partidos (Foto: Valter Campanato/Agência Brasil).

O que mudou nas eleições brasileiras com o fim das doações empresariais

Desde 2015, o financiamento das campanhas eleitorais no Brasil passou por uma reconfiguração radical. Com a proibição das doações de empresas pelo STF e a criação do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), o sistema deixou de depender majoritariamente do dinheiro privado. O Estado assumiu o protagonismo, respondendo por 76% das receitas das campanhas para deputado federal em 2018 e por 87% em 2022.

O texto base para esse post é o seguinte:

Referência: Silva, B. F. da, & Codato, A. (2024). Impactos limitados do financiamento público sobre a redução da desigualdade em campanhas eleitorais. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 39, e39013. https://doi.org/10.1590/39013/2024

Como pesquisador envolvido nesse estudo, investiguei, com Bruno Fernando da Silva, os efeitos dessa transformação sobre a distribuição de recursos entre os candidatos à Câmara dos Deputados.

Em outras palavras: a entrada massiva de dinheiro público nas campanhas diminuiu a desigualdade entre os concorrentes? E como os partidos passaram a distribuir esse dinheiro?

A grande virada no financiamento eleitoral brasileiro

Até 2014, o financiamento empresarial reinava absoluto: três quartos dos recursos que irrigavam campanhas eleitorais vinham de empresas, muitas vezes por meio de doações feitas aos partidos e redistribuídas aos candidatos. A proibição dessas doações, por decisão do Supremo Tribunal Federal, abriu caminho para um novo modelo, baseado em repasses públicos.

O ministro Gilmar Mendes, do STF, foi um dos principais opositores à proibição das doações empresariais. Seu pedido de vista adiou por mais de um ano a decisão que mudou as regras do financiamento eleitoral no Brasil (Foto: Marcello Casal Jr/Agência Brasil).

Esse novo sistema combinou duas fontes: o tradicional Fundo Partidário (FP) e o recém-criado FEFC, que passou a destinar bilhões de reais a cada eleição. A expectativa de muitos era que essa mudança tornaria as campanhas mais equilibradas. Mas não foi exatamente o que aconteceu – pelo menos não de imediato.

Como analisamos a desigualdade: explicando os métodos

Nosso estudo examinou quatro eleições – 2010 e 2014 (ainda sob domínio do dinheiro privado) e 2018 e 2022 (com financiamento predominantemente público). Para mensurar a desigualdade na arrecadação de recursos, usamos duas ferramentas estatísticas consagradas:

· Índice de Gini: originalmente criado para medir desigualdade de renda, ele varia de 0 (perfeita igualdade) a 1 (máxima concentração). Adaptamos esse índice para avaliar a concentração dos recursos de campanha entre os candidatos.

· Razão entre decis: comparamos o quanto arrecadaram os 10% de candidatos mais financiados com o total recebido pela metade menos financiada. Essa medida ajuda a ilustrar de forma intuitiva o abismo existente entre o topo e a base da distribuição.

Além disso, analisamos também a presença de “políticos profissionais” entre os candidatos mais bem financiados, usando como indicador a ocupação declarada e a tentativa de reeleição.

Resultados surpreendentes

O primeiro grande achado da pesquisa é contraintuitivo: a simples transição para o financiamento público, em 2018, não reduziu a desigualdade. Os partidos, agora responsáveis pela distribuição dos recursos, continuaram privilegiando nomes com maior capital político – ou seja, candidatos já conhecidos, com mandato ou trajetória consolidada.

Somente em 2022 observamos uma mudança expressiva:

· O Índice de Gini caiu de 0,859 (em 2018) para 0,785

· A razão entre os 10% mais financiados e os 50% menos financiados despencou de 43 vezes para 11,5 vezes

Essa foi a eleição com menor concentração de recursos em mais de uma década. Ainda assim, os 10% do topo da pirâmide continuaram controlando 57% do total, enquanto metade dos candidatos ficou com apenas 5%.

A dinâmica dos partidos

Nosso estudo revelou que os partidos políticos se adaptaram ao novo modelo, mas nem sempre de forma equitativa. Em 2018, deputados que buscavam a reeleição ficaram com 43% do total de recursos e 47% das doações partidárias – uma concentração recorde.

Já em 2022, essa lógica se enfraqueceu.

Embora políticos experientes ainda tivessem vantagens, o dinheiro foi distribuído de maneira mais difusa. Isso pode indicar uma mudança de estratégia por parte dos partidos, que passaram a equilibrar melhor os incentivos: de um lado, favorecer candidatos com chances reais de vitória; de outro, ampliar sua base e atender às exigências legais.

O Fundo Eleitoral em 2022 foi de R$ 4,9 bilhões (Foto: Marcello Casal Jr/Agência Brasil/ND).

Explicações para a redução da desigualdade em 2022

A inflexão observada em 2022 parece ter resultado de uma combinação de fatores institucionais e estratégicos:

· Aumento do FEFC: o fundo quase dobrou de valor em relação a 2018, atingindo R$ 4,9 bilhões, o que permitiu financiar um número maior de candidaturas.

· Limites ao autofinanciamento: a nova legislação impediu que candidatos ricos bancassem integralmente suas campanhas, restringindo o uso de recursos próprios a 10% do teto de gastos.

· Cotas de gênero e raça: a obrigatoriedade de destinar recursos proporcionais ao número de mulheres (desde 2018) e pessoas negras (a partir de 2022) contribuiu para uma distribuição menos concentrada.

· Aprendizado institucional: os partidos parecem ter aprendido com os resultados de 2018 e ajustado suas estratégias, buscando um equilíbrio entre eficiência eleitoral e inclusão de novos quadros.

O dilema estratégico da concentração

Mesmo com os avanços, o sistema permanece altamente desigual. A assimetria entre quem mais arrecada e quem menos recebe continua expressiva, ainda que menos dramática. Para os partidos, o desafio é permanente: concentrar recursos pode significar maior eficiência eleitoral no curto prazo, mas também pode comprometer a renovação política e a diversidade no médio e longo prazo.

A eleição de 2022 representou um ponto fora da curva, com uma distribuição de recursos um pouco menos desigual. Mas isso só ocorreu graças à combinação de fatores extraordinários: cotas de gênero e raça, limites ao autofinanciamento, expansão do FEFC e pressão interna nos partidos. Nada garante que esse padrão se mantenha.

Campanha eleitoral no interior de São Paulo em 2024 (Foto: Leonardo Moreno/TV TEM).

Mais verbas, menos vozes?

O financiamento público, isoladamente, não assegura campanhas mais justas. Ele pode, sim, contribuir para isso – mas depende das regras que orientam sua alocação e das escolhas estratégicas dos partidos. A experiência brasileira mostra que são necessários mecanismos adicionais de correção para mitigar desigualdades.

Por outro lado, a regra que distribui 98% do FEFC com base no desempenho eleitoral passado tende a cristalizar o poder dos partidos estabelecidos e a limitar a entrada de novos atores. Essa lógica pode levar à cartelização do sistema político.

Uma agenda possível seria envolver a sociedade na definição de prioridades e criar salvaguardas para impedir que os recursos públicos perpetuem desigualdades históricas.