O governo equilibrista: a instabilidade dos gabinetes ministeriais de Dutra a Goulart
Entre 1946 e 1964, o Brasil experimentou uma das fases mais instáveis de sua história. Foram seis presidentes, crises sucessivas e, ao fundo, uma democracia que cambaleava sem cair… até cair.
Um dos melhores termômetros dessa instabilidade está num aspecto aparentemente prosaico: a rotatividade de ministros de Estado nos gabinetes presidenciais.
Aliomar Baleeiro e Gustavo Capanema recebem o ministro da Fazenda Horácio Lafer na Câmara dos Deputados (CPDOC/GC foto 343).
Como um dos autores da pesquisa publicada na revista da FGV Estudos Históricos, quero compartilhar os principais achados do nosso trabalho, que buscou mensurar e explicar a instabilidade ministerial ao longo desse período.
O ponto de partida é simples: quando muitos ministros são substituídos em pouco tempo, é provável que haja um problema maior por trás — e entender esse padrão pode nos dizer muito sobre os impasses da política brasileira naquele ciclo democrático.
Referência: Codato, A., Franz Júnior, P., Sangalli, A., & Silva, R. (2024). Mensurando e explicando a instabilidade dos gabinetes presidenciais no Brasil entre 1946 e 1964. Estudos Históricos, 37(81), e20240105. https://doi.org/10.1590/S2178-149420240105
O padrão oculto da instabilidade
Analisamos 213 mandatos ministeriais entre os governos de Eurico Dutra e João Goulart. A média de permanência de um ministro no cargo foi de apenas 15 meses. Mas a mediana — dez meses — é ainda mais reveladora: metade dos ministros durou menos de dez meses. É muito pouco. A rotatividade era a regra, não a exceção.
Para medir essa instabilidade de maneira sistemática, adaptamos uma fórmula originalmente proposta por Wanderley Guilherme dos Santos nos anos 1980. O cálculo considera:
o tempo efetivo de permanência do presidente da República no cargo,
o número de ministérios existentes,
o número de ministros nomeados por presidente, e
o tempo de mandato previsto pela Constituição de 1946.
Com base nesses dados, obtivemos um indicador de instabilidade que varia de 0 (estabilidade total) a 1 (instabilidade máxima). É um coeficiente simples, mas eficaz para comparar governos de durações diferentes.
Dois presidentes se destacam negativamente: Jânio Quadros (0,88) e João Goulart (0,81). Ambos não terminaram seus mandatos. Já Café Filho, que governou por apenas 14 meses, foi o menos instável (0,27), mas muito mais por inércia do que por estratégia. Presidentes como Dutra, Vargas e Juscelino, apesar de cumprirem mandatos completos, tiveram índices em torno de 0,63 — sinal de que, mesmo em tempos aparentemente mais serenos que Jânio ou Jango, os gabinetes eram tudo, menos estáveis.
João Goulart durante sua posse como ministro do Trabalho de Getúlio Vargas. 17 jun. 1953. (CPDOC/FGV).
Seis governos, um problema recorrente
Cada presidente enfrentou suas próprias pressões. Dutra teve alta variação na duração dos mandatos ministeriais. Vargas, de volta ao poder por voto direto depois de ditador do Estado Novo, viu sua pasta do Trabalho se tornar epicentro de conflitos. Café Filho herdou um gabinete em crise. Juscelino nomeou nada menos que 43 ministros em cinco anos. Jânio durou sete meses e saiu deixando o governo do Brasil à deriva. Goulart nomeou 60 ministros em dois anos e meio (!), com destaque para a pasta da Educação: cinco titulares em média durando cinco meses cada.
Por trás desses números há uma constante: a dificuldade de montar e manter coalizões governativas estáveis num sistema com partidos fracos, fragmentados e com baixa disciplina interna.
Como lemos os dados?
A parte central da nossa pesquisa consistiu em testar quais fatores estavam estatisticamente associados ao risco de saída de um ministro do cargo. Usamos um modelo de regressão (do tipo Cox), apropriado para analisar esse tipo de evento ao longo do tempo.
Para entender o que leva um ministro a sair do cargo, não basta observar se ele saiu. É essencial saber também quando isso aconteceu — e em que contexto.
Por isso, usamos um modelo estatístico conhecido como regressão de Cox (ou modelo de riscos proporcionais). Ele é especialmente útil para estudar eventos que ocorrem ao longo do tempo, como a duração de mandatos ministeriais.
Esse tipo de análise é amplamente utilizado na medicina para estudar, por exemplo, quanto tempo pacientes sobrevivem após um tratamento ou qual fator aumenta o risco de uma recaída — por isso, é uma ferramenta consagrada para investigar eventos que ocorrem ao longo do tempo.
Esse modelo estima o risco de um evento (neste caso, a saída de um ministro) acontecer, e como esse risco é afetado por diferentes fatores: número de partidos no Congresso, composição do gabinete, proximidade das eleições, entre outros.
Diferentemente de outros modelos, o de Cox não exige que a gente conheça a forma exata da relação entre tempo e risco, o que o torna mais flexível e adequado para estudar processos políticos complexos e variáveis. Ele nos permite responder, com base nos dados, perguntas como: Ministros nomeados no início do governo têm mais chances de permanecer? Um Congresso mais fragmentado aumenta as demissões?
A resposta está nos números — e o modelo de Cox nos ajuda a interpretá-los.
Getúlio Vargas e o ministro da Agricultura João Cleofas. Barra do Piraí (RJ), 26 de janeiro de 1952.(CPDOC/EAPFOTO081_2).
O que (realmente) explicava as demissões
Testamos doze variáveis, agrupadas em quatro blocos: perfil dos ministros, características partidárias do sistema político, conjuntura política e indicadores econômicos.
O resultado surpreende. Nem o crescimento do PIB, nem aumento da inflação, nem o tempo de experiência dos ministros na política, nem mesmo a consolidação da democracia desde o golpe que pôs fim ao Estado Novo mostraram impacto significativo na estabilidade dos gabinetes.
Em outras palavras: as trocas de ministros não foram, nesse período, respostas diretas a crises econômicas ou a erros de gestão pessoal — foram, acima de tudo, respostas à lógica institucional.
Quatro fatores explicam a maior parte da instabilidade observada:
Variação na composição partidária do gabinete: quando o número de partidos no ministério mudava de uma formação para outra, o risco de saída aumentava em mais de 300%. Era a instabilidade em estado puro.
Fragmentação partidária no Congresso: quanto maior o número efetivo de partidos na Câmara, maior a dificuldade de governar. Cada aumento no índice elevava em 262% a chance de demissões.
Índice de coalescência: quando a distribuição de ministérios entre os partidos seguia proporcionalmente a força legislativa de cada um, a estabilidade aumentava. Um bom alinhamento entre gabinete e base parlamentar reduzia em 27% o risco de saída.
Confiança inicial: ministros que integravam o primeiro gabinete do presidente tinham 73% menos chance de cair. Estavam protegidos por laços políticos mais fortes ou por acordos fundacionais.
Muito antes do que se imagina, já existia o presidencialismo de coalizão
Sérgio Abranches analisou como o sistema político brasileiro, caracterizado por um presidencialismo forte, multipartidarismo, federalismo e representação proporcional, leva à necessidade de formação de coalizões para garantir a governabilidade.
Abranches, S. (1988). Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados – Revista de Ciências Sociais, 31(1), 5–34.
Mesmo sem que usemos muito o nome para esse período, o sistema de governo do Brasil já funcionava como tal. A base de apoio era frágil, os partidos eram voláteis e os presidentes, mesmo os mais fortes eleitoralmente, precisavam ceder. A troca de ministros era parte da rotina para manter as alianças funcionando — ou, ao menos, remediar suas rachaduras.
Paradoxalmente, ter muitos partidos representados no gabinete — desde que a composição não fosse alterada abruptamente — parecia ajudar a manter a estabilidade. O problema não era ter uma coalizão ampla, mas sim ter uma coalizão em permanente mutação.
Isso ajuda a entender por que os governos que mais trocaram ministros foram também os que terminaram de forma traumática. Goulart e Jânio não conseguiram conter as forças centrífugas que os cercavam — e pagaram o preço.
Segadas Viana transmite o cargo ao novo ministro do Trabalho, João Goulart. Rio de Janeiro (DF), 17 jun 1953 (CPDOC/JG foto 002).
O que aprendemos com isso?
A instabilidade ministerial não era apenas reflexo da crise política. Era também seu canal de expressão. Trocar ministros virou a forma prática de renegociar apoios, administrar facções e tentar manter o governo em pé — por mais um mês, mais uma votação, mais uma crise.
Nossa pesquisa mostra que, nesse período, o problema não era tanto o desempenho dos ministros, nem as pressões econômicas imediatas. O verdadeiro desafio era estrutural: como manter um governo estável em um sistema político fragmentado, com poucos incentivos à cooperação e muita pressão por cargos e recursos?
São dilemas que permanecem, sob outras formas, até hoje.
Referência:
Santos, W. G. dos. (1986). Sessenta e quatro: anatomia da crise. Rio de Janeiro: Vértice.