Quando o contexto pesa mais que a teoria: o que a rotatividade ministerial revela sobre a política no Brasil e na Argentina?
Por que ministros caem? Essa pergunta simples revela uma engrenagem complexa do funcionamento dos governos presidenciais.
José Sarney e Raúl Alfonsín brindam (foto Acervo Presidente Sarney).
Em um estudo que publiquei com Renato Perissinotto e Mariana Gené, investigamos os motivos e a duração dos mandatos ministeriais no Brasil e na Argentina entre os anos 1980 e 2010. A ideia era testar se o tipo de presidencialismo em cada país — um baseado em coalizões partidárias, o outro em governos de partido único — afetava a estabilidade dos gabinetes. As respostas que encontramos desafiaram algumas certezas da literatura.
Referência: Perissinotto, R., Codato, A., & Gené, M. (2020). Quando o contexto importa. Análise do turnover ministerial na Argentina e no Brasil após a redemocratização. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 35(104), e3510412. https://doi.org/10.1590/3510412/2020
Dois sistemas, duas hipóteses
Nosso ponto de partida foram duas hipóteses simples:
Ministros brasileiros teriam menos tempo no cargo do que os argentinos, já que precisam ser trocados com mais frequência para acomodar os partidos de uma coalizão governamental ampla.
As razões para saída seriam diferentes: mais políticas no Brasil (reformas de gabinete), mais técnicas ou discricionárias na Argentina (desempenho, escândalos, decisões unilaterais do presidente).
A comparação entre os dois países era promissora porque suas lógicas institucionais contrastam nitidamente. O presidencialismo de coalizão brasileiro depende de acordos partidários constantes, com distribuição de ministérios como moeda de troca. Já o modelo argentino, ainda que nem sempre estritamente unipartidário, permite ao presidente escolher ministros com mais autonomia, geralmente dentro do próprio partido.
O desenho da pesquisa
Analisamos todos os ministros que permaneceram ao menos 90 dias no cargo entre 1983 e 2015 na Argentina e entre 1985 e 2016 no Brasil — cobrindo, assim, toda a era democrática recente até o impeachment de Dilma Rousseff. No total, foram 523 ministros no Brasil e 176 na Argentina. A discrepância já sugere uma necessidade maior de acomodação no caso brasileiro.
Para medir o tempo de permanência dos ministros, utilizamos um instrumento estatístico conhecido como análise de sobrevivência, muito comum nas ciências da saúde para estudar, por exemplo, o tempo até a morte de pacientes ou a remissão de uma doença. A ferramenta mais tradicional nesse campo é o estimador de Kaplan-Meier, que calcula a probabilidade de um evento ocorrer ao longo do tempo — nesse caso, o evento não é a morte, mas a saída do ministro do cargo.
O método nos permite desenhar uma curva de “sobrevivência” ministerial: a cada mês, quantos ministros permanecem no cargo sem serem demitidos ou substituídos? A curva desce em degraus — cada degrau corresponde à saída de um ou mais ministros. Essa abordagem é particularmente útil porque considera tanto os que saem antes do fim do governo quanto os que permanecem até o final (os chamados “casos censurados”, que são importantes para não distorcer a análise).
Aplicar essa técnica ao estudo de elites políticas é novo no Brasil (embora estudos sobre demissões ministeriais já o façam na literatura internacional), mas oferece uma medida precisa e visualmente clara da estabilidade nos gabinetes presidenciais. E, como veremos a seguir, os resultados foram surpreendentes.
Néstor Kirchner, presidente da Argentina de 25 de maio de 2003 a 10 de dezembro de 2007.
Sobrevivência: um empate inesperado
Contrariando nossa primeira hipótese, os ministros brasileiros não duram significativamente menos tempo que os argentinos.
A média de permanência no cargo é de 23 meses na Argentina e 20 no Brasil.
As curvas de sobrevivência nos dois países são quase idênticas, com maior rotatividade concentrada no início dos mandatos presidenciais.
Esse é um dado contraintuitivo.
A literatura costuma associar instabilidade a sistemas com muitos partidos. No Brasil, o número efetivo de legendas na Câmara cresceu vertiginosamente ao longo das décadas, mas isso não se refletiu numa diferença clara em relação à Argentina.
Por que os ministros saem?
Aqui, sim, encontramos diferenças relevantes — embora não no sentido que esperávamos.
Desempenho: foi o principal motivo de saída na Argentina (22%), especialmente no Ministério da Economia. No Brasil, quase irrelevante (3,4%).
Disputa eleitoral: comum no Brasil (18,6%), raríssima na Argentina (5,1%).
Reformas ministeriais: ocorrem em frequência semelhante nos dois países (32%).
Escândalos e embates internos: aparecem em proporções próximas, em torno de 15% e 18%, respectivamente.
Queda de governo: explica grandes renovações em momentos como 1992 e 2016 no Brasil, e 2001 na Argentina.
Esses padrões ajudam a entender como os presidentes reagem às pressões: se na Argentina o foco recai mais sobre desempenho e imagem, no Brasil, o cálculo eleitoral e a redistribuição de forças na coalizão pesam mais.
Quando o contexto muda tudo
Talvez o achado mais relevante do nosso estudo seja o papel decisivo do contexto político e econômico. Ao invés de observar apenas o arranjo institucional (coalizão ou partido único), olhamos para cada governo em separado.
Aplicamos, para isso, um indicador proposto por Wanderley Guilherme dos Santos que mede a instabilidade ministerial ajustando o número de ministros, a duração dos mandatos e a estrutura dos gabinetes. Os resultados mostram que os gabinetes mais instáveis não foram necessariamente aqueles com mais partidos, mas os que enfrentaram momentos de transição ou crise.
Brasil: Sarney, Collor e Rousseff II tiveram altos índices de rotatividade — o último, o maior da série.
Argentina: Alfonsín, De la Rúa e Duhalde viveram ondas de trocas intensas, muitas vezes associadas a colapsos econômicos ou rebeliões sociais.
Já governos que resolveram problemas estruturais — como Menem, os Kirchner, FHC e Lula — conseguiram maior estabilidade. Nos casos de Néstor e Cristina Kirchner, por exemplo, as reformas ministeriais foram usadas para reafirmar autoridade ou sinalizar inflexões de rumo, e não apenas para lidar com crises.
Reformas ministeriais: ubiquidade com razões distintas
Um dado que ajuda a relativizar as distinções entre os dois sistemas é que as reformas ministeriais ocorrem em ambos com frequência semelhante. Mas os motivos variam:
No Brasil, elas visam manter o equilíbrio entre os partidos da coalizão.
Na Argentina, servem para reorganizar o gabinete diante de derrotas eleitorais, crises de imagem ou disputas internas no partido do presidente.
Ou seja, o presidencialismo de partido único também exige negociações — só que dentro do partido.
Evento comemorativo dos 30 anos do Plano Real na Fundação Fernando Henrique Cardoso (Foto: Rogerio Vieira/Valor).
E o que tudo isso nos ensina?
Primeiro, que os manuais talvez simplifiquem demais a relação entre instituições e estabilidade. O tipo de presidencialismo não determina, por si só, a rotatividade ministerial.
Segundo, que o contexto importa — e muito. Transições democráticas, hiperinflação, desemprego, escândalos de corrupção ou reformas impopulares pesam mais que qualquer teoria institucional na hora de explicar por que ministros entram e saem.
Por fim, nosso estudo reafirma que o presidencialismo latino-americano, apesar de suas semelhanças formais, é profundamente marcado pelas dinâmicas locais. Olhar para essas experiências com mais atenção ao contexto pode ajudar a entender melhor os limites da governabilidade na região.