Quando o Estado desenha a si mesmo

Tecnocratas, Presidentes e a máquina do Estado na ditadura militar brasileira

Ministro do Planejamento entre 1969 e 1979, Reis Velloso foi o principal arquiteto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), símbolo do desenvolvimentismo autoritário da ditadura militar (Foto: Agência Estado, 2019).

A burocracia como campo de disputa

Durante o regime dictatorial-militar (1964–1985), havia uma disputa velada — mas constante — nos bastidores: quem decidiria o rumo da economia? Embora o presidente-general fosse o chefe formal do Executivo, o verdadeiro jogo de forças se desenrolava entre ministros civis e tecnocratas que disputavam o controle dos instrumentos de decisão.

A luta pelo comando do planejamento, da execução orçamentária e da política macroeconômica não aparece nos discursos oficiais, mas está registrada em documentos confidenciais, de circulação restrita. Dois deles, analisados em estudo que publiquei, foram elaborados por figuras centrais da economia do regime: João Paulo dos Reis Velloso e Mario Henrique Simonsen. Mais que ministros, eles atuaram como projetistas institucionais — engenheiros da arquitetura burocrática do Estado autoritário.

Referência: Codato, A. (2014). Intelectuais de Estado e a gestão da política econômica no regime ditatorial brasileiro. In M. Pinheiro (org.), Ditadura: o que resta da transição (pp. 151–169). São Paulo: Boitempo.

O jogo de poder nos bastidores do regime

Esses documentos, guardados no Arquivo Privado de Golbery do Couto e Silva/Heitor Ferreira, revelam uma história pouco visível, mas crucial: a reorganização do Estado como instrumento de poder entre grupos civis do próprio regime. O conflito não se dava entre civis e militares, mas entre alas da elite tecnocrática que tentavam expandir suas zonas de influência sobre o núcleo do Executivo.

A linguagem dos memorandos pode parecer técnica e neutra, mas esconde escolhas políticas: quem formula, quem coordena e quem executa a política econômica. O debate sobre “racionalidade” administrativa era, na prática, uma disputa sobre comando e veto.

Golbery do Couto e Silva, chefe do Gabinete Civil de Geisel e Figueiredo, foi o estrategista político da distensão “lenta, gradual e segura” e um dos principais formuladores do “Estado tecnocrático”. Na foto ao lado do ditador Ernesto Geisel (Foto: Agência O Globo).

O superministro: Delfim Netto e o poder ultraconcentrado

Durante os governos Costa e Silva e Médici, entre 1967 e 1974, o então ministro da Fazenda, Antônio Delfim Netto, acumulou poder extraordinário. Por meio do controle do Conselho Monetário Nacional (CMN), ele passou a supervisionar as políticas monetária, cambial, de crédito, orçamento, preços e investimentos — além de coordenar os presidentes dos bancos públicos, incluído aí o Banco Central, e outros ministérios estratégicos.

Na prática, o Ministério da Fazenda tornou-se o centro de gravidade do sistema estatal. Mais do que um executor, Delfim atuava como formulador e coordenador das prioridades políticas e econômicas do regime. Essa hipertrofia institucional despertou tensões no interior do Executivo e motivou propostas de reorganização.

Antônio Delfim Netto ocupou as pastas da Fazenda (1967–1974), Agricultura (1979–1985) e Planejamento (1979–1985), sendo o mais longevo e influente dos ministros da economia da ditadura (Foto: InfoMoney)

A reação: o documento Reis Velloso e o retorno do poder presidencial

Com a escolha de Ernesto Geisel para suceder Médici em 1973, Reis Velloso redigiu um documento reservado intitulado Estrutura de governo, notadamente quanto à área econômica. Sua proposta era clara: recuperar o controle do president da República sobre a economia, enfraquecendo a autonomia ministerial que havia marcado os anos anteriores do reinado de Delfim.

Para isso, sugeria transformar o Ministério do Planejamento em uma Secretaria diretamente vinculada à Presidência. O novo órgão teria status equivalente ao da Casa Civil e da Casa Militar. Sua função seria coordenar a ação do governo como um todo, com foco na coerência e no planejamento estratégico.

A proposta vingou. Em 1974, Geisel criou o Conselho de Desenvolvimento Econômico (CDE) e reconfigurou o Ministério do Planejamento como Seplan, subordinado diretamente à Presidência. Com isso, a lógica centralizadora do novo governo foi formalizada: a política econômica passaria a ser decidida no entorno imediato do general-presidente.

A contra-reação: o documento Simonsen e o redesenho de 1979

Cinco anos depois, em 1979, com a posse de João Figueiredo, o economista Mario Henrique Simonsen, que assumiria a Seplan, elaborou outro conjunto de documentos propondo uma inflexão: descentralizar o sistema decisório e reequilibrar os poderes entre Planejamento e Fazenda.

Na prática, isso significava: enfraquecer o CDE, limitar a influência presidencial direta sobre a economia e abrir espaço para maior participação de setores empresariais na definição de prioridades do governo. A crítica central era que a estrutura criada por Geisel havia concentrado poder demais e provocado um descompasso entre as áreas fiscal e monetária.

Mário Henrique Simonsen. Ministro da Fazenda entre 1974 e 1979, tentou frear a inflação enfrentando tensões com os setores mais desenvolvimentistas do regime ditatorial (Foto: Agência O Globo).

Como ler a burocracia por dentro

O estudo desses documentos não é apenas uma leitura sobre ideias econômicas e preferências sobre arranjos burocráticos racionais. Eles são analisados como artefatos político-administrativos, i.e., peças que ajudam a compreender como o Estado se pensa e se organiza. Para isso, empregamos uma abordagem histórico-institucional combinada a uma leitura analítica dos textos: quem escreve, em que contexto, para qual interlocutor, com que finalidade?

Entre técnica e poder: o Estado como projeto

Ao final, o que está em jogo é mais do que uma disputa meramente burocrática por poder decisório. É o modelo de Estado autoritário que se queria construir — mais centralizado e racionalizado, segundo Geisel e Velloso; mais equilibrado e permeável a interesses privados, segundo Simonsen.

Essas propostas revelam que, mesmo sob uma ditadura, o Estado brasileiro foi moldado por disputas internas entre elites civis, com diferentes visões sobre como governar. A retórica da eficiência servia para justificar escolhas de poder — e as decisões administrativas eram sempre, também, decisões políticas.

Esplanada dos Ministérios em construção em Brasília na década de 1950 (Foto: Arquivo Público do Distrito Federal).

O legado invisível da engenharia burocrática

Esses documentos nos obrigam a revisar a imagem monolítica da ditadura brasileira. Mostram que, além da repressão e do autoritarismo, havia uma arena complexa de disputas entre tecnocratas, ministros e generais. Disputas por agenda, orçamento, hierarquia — disputas de Estado.

Compreender essas dinâmicas ajuda não só a entender o passado, mas também a refletir sobre como as instituições públicas continuam sendo arenas de disputa no presente. Afinal, quem desenha o Estado, desenha também os caminhos possíveis da influência na política.